Časopis 112 ROČNÍK IX ČÍSLO 12/2010

V TOMTO ČÍSLE: K atmosféře vánočních svátků se redakce rozhodla přispět rozborem několika kuriózních zásahů hasičů, vesměs se šťastným koncem. V bloku POŽÁRNÍ OCHRANA analyzujeme zásah na požár v Praze na Florenci, který si vyžádal devět lidských životů. Objasňujeme nové podmínky zajištění požární bezpečnosti při provozu komínů, kouřovodů a spotřebičů paliv. Seriál k problematice požárního inženýrství završujeme zásadami zpracování kvantitativní analýzy při specifickém posouzení vysoce rizikových podmínek požární bezpečnosti. V části IZS informujeme o úspěchu USAR odřadu při cvičení „CZERT IEC 2010“. V blocích OCHRANA OBYVATELSTVA a KRIZOVÉ ŘÍZENÍ seznamujeme s ochrannými opatřeními realizovanými v okolí zimních stadionů a chladicích zařízení, hodnotíme cvičení „Krize 2010“ a bilancujeme desetiletí aplikace krizového zákonodárství. V neposlední řadě přinášíme ohlédnutí za dvaceti lety činnosti ČHJ a seznamujeme s výsledky ankety Sportovec Ministerstva vnitra 2010.  

Počátkem tohoto roku MV-generální ředitelství HZS ČR předložilo návrh novely zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. Jde o první větší novelu krizového zákona vůbec.

V této souvislosti si lze položit otázku co je vlastně „krizová legislativa“, neboli jinak řečeno „krizové zákonodárství“? Jaké právní předpisy je možné k těmto pojmům přičlenit? Na položenou otázku je celkem jednoduchá odpověď. Za zásadní právní regulaci v této oblasti je možné považovat již zmiňovaný krizový zákon a též zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o IZS). Přijetí této právní regulace (účinné od 1. ledna 2001, je možné považovat za průlom v řešení mimořádných událostí a krizových situací v České republice, neboť do doby přijetí obou uvedených zákonů nebyla takto podrobná a přesná právní regulace součástí našeho právního řádu.

Hlavním iniciátorem obou zákonů byla společenská potřeba zvláštní právní úpravy, která by vytvořila podmínky pro řešení mimořádných událostí prostřednictvím standardizovaných postupů integrovaného záchranného systému (IZS), ale také mimořádných událostí, kdy není možné odvrátit ohrožení běžnou činností správních úřadů a složek IZS, tedy krizových situací. Do té doby nebyla v právním řádu oblast krizového řízení řešena vůbec a oblast IZS byla upravena dosti nedostatečně. Nezbytnost odpovídající právní úpravy vyplynula zejména při řešení rozsáhlých ničivých povodní v roce 1997, které postihly třetinu území republiky a zasáhly také území sousedních států. Absence právních a dalších podmínek byla tehdy zřejmá zejména při provádění záchranných a likvidačních prací, kdy byly bezprostředně ohroženy lidské životy a majetek.

Do doby nastavení nového systému, právě krizovým zákonem a zákonem o IZS, tvořily právní úpravu v oblasti mimořádných událostí zejména tyto zákony:

→ zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů,
→ zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,
→ zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů,
→ zákon č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů,
→ zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů,
→ zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění zákona č. 83/1998 Sb.

Ústavní předpoklady řešení mimořádných událostí a krizových situací

Základ pro nový přístup k řešení mimořádných událostí a krizových situací vytvořil ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, na nějž uvedené předpisy navazovaly. Šlo o právní úpravu předpisu klíčového významu z oblasti krizové legislativy, která nebyla upravena právním řádem, vyjma částečné úpravy tzv. vojenskou legislativou. Tímto novým právním ukotvením se vytvořil ústavní předpoklad pro přijetí úpravy zvláštní povahy zaměřené na problematiku závažných mimořádných událostí, která se měla stát základním „krizovým předpisem“. Z tohoto předpokladu dále vycházely, respektive na něj navazovaly, další normy zpracované některými ministerstvy a jinými ústředními správními úřady. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky ukotvil povinnost zajišťovat bezpečnost prostřednictvím ozbrojených sil (zejména Armáda ČR), ozbrojených bezpečnostních sborů (zejména Policie ČR), záchranných sborů (právě Hasičský záchranný sbor ČR) a havarijních služeb. Další státní orgány, orgány územních samosprávných celků a právnické a fyzické osoby jsou povinny se na zajišťování bezpečnosti České republiky podílet. Na tento ústavní základ navázal mj. krizový zákon a zákon o IZS.

Krizový zákon

stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků a práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením, a při jejich řešení. Za dobu aplikace, tedy téměř deset let, byl šestkrát novelizován, avšak nedoznal věcný posun. Jediná zásadní změna, která byla vyvolána reformou územní veřejné správy, nastala přijetím zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, který zrušil okresní úřady a tím také přímou státní správu v území na úrovni okresů. Právě okresním úřadům, resp. přednostům okresních úřadů, se podle předešlé právní úpravy ukládaly důležité úkoly v oblasti havarijní připravenosti. Vzhledem k chybějícímu článku, který by dostatečným způsobem nahradil rušené okresní úřady, byla působnost a pravomoc a zejména kompetence převedeny na HZS ČR a krajské úřady.

Při respektování nového systému řízení na úrovni územních orgánů se navrhlo a následně schválilo provedení změn krizového zákona zejména takto:

→ pojem „okresní úřad“ se ruší bez náhrady, protože jde o hlavní záměr předmětné reformy územní veřejné správy,
→ současné úkoly okresních úřadů, které nelze zrušit, se přesunuly na hejtmana kraje a na HZS kraje,
→ povinnosti a pravomoci přednosty a okresního úřadu se přesunuly na hejtmana kraje a na HZS kraje, protože na základě shromážděných znalostí a zkušeností jsou krizové situace specifické situace, jejichž četnost není vysoká, ale pro jejich zvládnutí je nutné větší odborné zázemí a vyšší pravomoci,
→ protože kromě ministerstev a ústředních správních úřadů jsou v ČR ještě další správní úřady (např. finanční a celní úřady, úřady práce a další), které musí být zapojeny do krizového řízení, provedlo se rozšíření kategorie „správní úřad“,
→ s cílem zajistit řešení všech nevojenských krizových situací bylo stanoveno, že připravenost a řešení krizových situací spojených s vnitřní bezpečností a veřejným pořádkem zajišťuje Policie ČR,
→ pro zajištění žádoucího chodu krizového řízení bylo stanoveno, že Ministerstvo vnitra řeší rozpory v oblasti krizového řízení,
→ a další kompetence byly rozděleny na HZS krajů, kraje a obce.

Uvedená právní úprava tedy reagovala na změny vyvolané reformou územní veřejné správy. Systém krizového řízení se převedl do úseku přenesené působnosti a těžiště odpovědnosti za vyhotovení základní dokumentace pro krizové řízení se přesouvá na HZS krajů, ministerstva a jiné správní úřady. Další novela krizového zákona souvisela se zákonem o elektronických komunikacích (zákon č. 127/2005 Sb.), který upravil některé kompetence Ministerstva dopravy a Ministerstva informatiky v rámci úpravy krizového zákona. Ostatní novely byly spíše „kosmetického“ rázu, související se změnou terminologie, nebo např. se zrušením Ministerstva informatiky.

V současné době je, z důvodu implementace směrnice Rady Evropské unie č. 2008/114/ES ze dne 8. prosince 2008 o určování a označování evropských kritických infrastruktur a posuzování potřeby zvýšit jejich ochranu, v legislativním procesu návrh novely krizového zákona. Jejím cílem je zejména implementace problematiky kritické infrastruktury do českého právního řádu. Novela však také reaguje na některé aplikační problémy, které byly identifikovány za dobu desetileté praxe na úseku krizového řízení. Zejména přesně určuje kompetence, stanovuje působnost obcí s rozšířenou působností a novelizuje některá další ustanovení.

Zákon o IZS

též nedoznal, stejně jako krizový zákon, zásadnějších změn za dobu své aplikace. Zákon vymezuje IZS, stanoví jeho složky a jejich působnost, pokud tak nestanoví zvláštní právní předpis, působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků, práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na mimořádné události a při záchranných a likvidačních pracích a při ochraně obyvatelstva před a po dobu vyhlášení stavu nebezpečí, nouzového stavu, stavu ohrožení státu a válečného stavu. Zákon vymezuje IZS jako systém koordinace záchranných a likvidačních prací, stanoví základní a ostatní složky tohoto systému a jejich působnost. Podle zákona se IZS použije tehdy, jestliže mimořádná událost nabude takového charakteru, že je potřebné provádět současně záchranné a likvidační práce dvěma a více složkami.

Zákon o IZS byl též určitým způsobem systémově změněn z důvodu zrušení okresních úřadů při zmíněné reformě územní veřejné správy. Zákon dříve na úseku IZS stanovil celou řadu důležitých úkolů okresním úřadům a jejich přednostům, kteří nesli obecnou odpovědnost za organizaci IZS i systému havarijní připravenosti na úrovni svých okresů.

Zásadním důvodem k předložení novely zákona o IZS byla nutnost reagovat na nyní již známé změny, které přináší reforma územní veřejné správy, přičemž za největší změnu bylo a je nutné nesporně považovat zánik okresních úřadů v současné podobě, resp. v některých směrech jejich nahrazení obecními úřady obcí s rozšířenou působností. V souladu s výše uvedeným, při respektování nového systému řízení na úrovni územních orgánů, se novelou předmětného zákona upravily zejména tyto změny (obdobné jako u krizového zákona):

→ pojem „okresní úřad“ se zrušil bez náhrady - jde o hlavní záměr reformy územní veřejné správy,
→ většina úkolů okresního úřadu se přenesla na obecní úřad obce s rozšířenou působností,
→ úkoly a pravomoci přednosty okresního úřadu se přenesly na hejtmana kraje a starostu obce s rozšířenou působností,
→ některé z úkolů okresního úřadu se přenesly na krajský stupeň řízení, z toho některé na HZS kraje, některé na krajský úřad,
→ zrušily se i některé další povinnosti a oprávnění dosavadních okresních úřadů, resp. se přenesly na obce s rozšířenou působností.

Toto stručné pojednání o legislativních změnách dvou základních právních předpisů „krizové legislativy“ nemělo být a není popisem podrobným, spíše stručným ohlédnutím za dosavadní téměř desetiletou praxí v oblasti nastavené krizové legislativy. Žádný systém není ideální a bez chyb, ovšem pro zhodnocení nastavení systému krizového řízení v ČR se dá pojem optimální jistě použít. Praxe ukázala, že existence krizové legislativy výrazným způsobem zjednodušila řízení mimořádných událostí a krizových situací a tím také přispěla k jejich rychlejšímu a efektivnějšímu zvládnutí.

(Pozn: Autoři děkují JUDr. Jindřichu Škodovi, JUDr. Zoltánu Szaszovi a plk. Ing. Ivanu Koleňákovi za jejich přínosné poznatky a korekci článku.)

JUDr. František VAVERA, Ph.D., státní tajemník a náměstek ministra vnitra pro veřejnou správu, legislativu a archivnictví, plk. Ing. Daniel MIKLÓS, vedoucí oddělení krizového řízení MV-generální ředitelství HZS ČR

 

vytisknout  e-mailem  X Corp.   Facebook